Порядок и основания изменения вида разрешенного использования и категории земельных участков
Вид разрешенного использования земельного участка относится к числу его важнейших характеристик, поскольку совместно с целевым назначением (категорией) земель, на которых земельный участок сформирован, определяет его правовой режим, от которого зависит, как земельный участок предоставляется пользователям, как он может использоваться и в каких пределах им можно распоряжаться. Согласно ст. 7 Земельного кодекса РФ виды разрешенного использования земель (земельных участков) устанавливаются в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
В настоящее время процесс зонирования территорий (образование территориальных зон) законодательно определен только в отношении земель населенных пунктов и регулируется Градостроительным кодексом РФ (гл. IV). В отношении земель других категорий Земельным кодексом РФ предусмотрено (ст. 7), что виды разрешенного использования земельных участков должны определяться в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти. Однако до настоящего времени такой классификатор не утвержден.
Применительно к землям населенных пунктов Градостроительным кодексом РФ установлено, что во всех поселениях и городских округах, разработан, и утвержден органами законодательной (представительной) власти документ градостроительного зонирования, называемый Правила землепользования и застройки (ПЗЗ). Согласно утвержденным ПЗЗ вся территория поселения (города) разбита на территориальные зоны с четко определенными границами и для каждой зоны установлены так называемые градостроительные регламенты. В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются (ст. 30 Градостроительного кодекса РФ):
1.виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;
2.предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства или реконструкции объектов капитального строительства (отступы от границ участков, площадь застройки, количество парковочных мест, процент озеленения, иные параметры);
3.ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, согласно утвержденным в городе (поселении) ПЗЗ виды разрешенного использования конкретного земельного участка должны выбираться из перечня, сформированного для той территориальной зоны, в которой располагается участок. Таково требование закона. Следовательно, земельный участок, предоставленный уполномоченными органами власти частному лицу по его заявлению, получит только тот вид разрешенного использования, который предусмотрен в ПЗЗ для той территориальной зоны, которой этот участок принадлежит.
Изменение одного вида разрешенного использования земельного участка на другой вид осуществляется в пределах установленной территориальной зоны с учетом требований градостроительного регламента.
В случае если правила землепользования и застройки приняты, то в соответствии со ст. 22 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ ''О государственном кадастре недвижимости'' в целях осуществления государственного кадастрового учета изменений земельного участка в орган кадастрового учета заинтересованное лицо представляет соответствующее заявление и копию документа, подтверждающего такое изменение сведений о земельном участке.
Для изменения вида разрешенного использования земельного участка, выбранного в соответствии с градостроительным регламентом, вместе с заявлением о кадастровом учете изменений объекта недвижимости представляются декларация заинтересованного лица о выбранном виде разрешенного использования земельного участка ( п. 58 Требований к подготовке межевого плана, утвержденных Приказом Минэкономразвития России от 24.11.2008 N 412) и копия фрагмента правил землепользования и застройки (если соответствующие сведения не были представлены в орган кадастрового учета при информационном взаимодействии в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.08.2008 N 618). В декларации заявителя должен быть указан тот вид разрешенного использования земельного участка, который предусмотрен градостроительным регламентом.
Но как быть в тех случаях, когда по каким-либо причинам правообладателю требуется изменить вид разрешенного использования, установленный органами власти при предоставлении земельного участка? Закон требует, что для этого надо внести изменения в ПЗЗ.
За внешней простотой данного требования кроется весьма сложная процедура его реализации. Дело в том, что по своей правовой природе ПЗЗ имеют статус местного закона, т.е. утверждаются законодательным органом соответствующего муниципального образования (города, поселения) и уже по этой причине изменения в ПЗЗ вносятся так же, как вносятся изменения в закон, пусть даже местный. Помимо этого, Градостроительным кодексом РФ установлено (ст. 31, 32), что для внесения изменений в ПЗЗ должны обязательно проводиться публичные слушания, на которых местные жители должны выразить сое согласие с предлагаемыми изменениями. Сами эти изменения должны быть представлены в виде официального документа (проекта), разработка которого, как правило, выполняется некоторой специализированной организацией.
Процедура проведения публичных слушаний достаточно жестко регламентирована. Общие требования к порядку их проведения установлены ст. 28 Градостроительного кодекса РФ и конкретизируются в уставах муниципальных образований. К публичным слушаниям привлекаются правообладатели земельных участков и иных объектов капитального строительства, находящихся в границах территориальных зон, в отношении которых вносятся изменения в ПЗЗ, но, в общем случае, в них могут принимать участие любые заинтересованные лица. Возможность участия в публичных слушаниях формально «заинтересованных», но фактически посторонних лиц может создать для их организаторов немалые трудности, поскольку все выступления на слушаниях протоколируются и заключение по результатам слушаний должно составляться с учетом всех высказанных мнений.
Несмотря на всю сложность процедуры внесения изменений в ПЗЗ, следует считать положительным тот факт, что она все-таки формально определена нормами Градостроительного кодекса РФ. Но как быть в случае, когда нужно изменить вид разрешенного использования земельного участка при отсутствии ПЗЗ, т.е. в условиях, когда ПЗЗ местными органами власти пока не утверждены? В этом случае следует руководствоваться нормами Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» с учетом всех содержащихся в данном законе оговорок в отношении процедуры изменения вида разрешенного использования земельных участков. При этом необходимо иметь в виду, что согласно этому же закону изменять вид разрешенного использования земельных участков возможно было только до 31 декабря 2012 года до утверждения ПЗЗ.
